К основному контенту

Деятельность общественных организаций по преодолению противоречий между местным и федеральным законодательством на примере Москвы.

Одна из важнейших задач общественных организаций в настоящее время, на мой взгляд, — найти контакты с официальными структурами, способы сотрудничества с ними, эффективного влияния на процессы, происходящие в обществе. Ради этого создается эта программа, для этого мы здесь собираемся. Прошел этап, когда мы были только критиками.

Тем не менее мы — естественные оппоненты власти. Это — естественная функция общественных организаций, обратная связь между демократическим обществом и властью. Поэтому различия позиций не должны рассматриваться как личностные противоречия и мешать нашему сотрудничеству и человеческой симпатии друг к другу. Этому нас научили последние несколько лет, этому нас научило сотрудничество, например, в рабочей группе по разработке законодательства в области прав беженцев и вынужденных переселенцев в Государственной Думе. Огромную роль в этом сыграла Жанна Михайловна Лозинская — первый докладчик нашего семинара. Для формирования нашей позиции мы и собираемся на семинары.

Общественные организации должны работать профессионально, в первую очередь в области права. И это одна из причин, по которой мы собираем вас, приглашаем крупных юристов, специалистов, ученых, чтобы они помогли нам работать профессионально.

Особенно нуждается в привлечении специалистов сфера прав беженцев, в которой профессионалов очень мало, поскольку это область новая и нельзя сказать, что очень престижная. Кроме того, вынужденная миграция в России имеет свои особенности, главная из них — то, что 99% беженцев и вынужденных переселенцев мало чем отличаются от остального населения страны.

Сегодня я хочу познакомить вас с работой нашей организации по отстаиванию прав беженцев и вынужденных переселенцев. Наша организация, Комитет «Гражданское содействие», непосредственно работает с людьми, обращающимися к нам. По их обращениям мы принимаем конкретные меры, стараясь помочь им. Разумеется, мы обобщаем вопросы, с которыми обращаются к нам, и пытаемся найти общие решения. Конкретные проблемы заставляют нас заниматься работой над законодательством в рабочих группах Государственной Думы, привлекать к решению проблем миграции прокуратуру, судебную систему, органы внутренних дел.

Вам розданы копии документов, которые, на мой взгляд, представляют общий интерес. Они разделены по темам. Среди них и ответы на запросы депутата Государственной Думы, сопредседателя нашего Комитета Вячеслава Владимировича Игрунова, и наши документы. Мы тесно работаем с Государственной Думой и часто направляем запросы от имени члена нашей организации заместителя председателя Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками Вячеслава Игрунова. Иногда мы обращаемся и сами в те структуры, где успели завоевать авторитет, — в Минздрав, Комитет здравоохранения и Комитет социальной защиты Москвы.

Первый вопрос, которого я коснусь, – работа с прокуратурой. Я не согласна с Татьяной Андреевной Васильевой, что действия прокуратуры не имеют последствий, — это не так.

Перед вами заявление прокуратуры по Распоряжению № 121 мэра Москвы «О порядке предоставления статуса беженца и вынужденного переселенца в Москве». От Комитета «Гражданское содействие» с сопроводительным письмом В.В.Игрунова был послан запрос в Генеральную прокуратуру РФ о незаконности этого распоряжения и его последствиях. По нашей просьбе квалифицированную экспертизу Распоряжения № 121 нам предоставил «Независимый экспертно-правовой совет», председатель которого Мара Федоровна Полякова — постоянный участник нашего семинара. Прокуратура нас поддержала и направила заявление в Московский городской суд. Более полугода рассмотрение заявления откладывалось по просьбе представителя мэра, заверявшего, что правительство Москвы готовит новый акт, а представитель прокуратуры не отстаивал свою точку зрения. Мы обратились вторично в Генеральную прокуратуру с таким запросом: «Мы благодарим вас за то, что было рассмотрено наше обращение о распоряжении мэра, однако слушания по заявлению Генеральной прокуратуры уже несколько раз откладывались; миграционная служба Москвы просит время для изменения распоряжения, и представитель прокуратуры с этим соглашается. Нам не совсем понятна позиция прокуратуры, поскольку Распоряжение № 121 незаконно независимо от того, какие новые акты готовит Московское правительство. Кроме того, Мещанский муниципальный суд приостанавливает рассмотрение всех дел, связанных с действиями упомянутого распоряжения, и люди не могут воспользоваться своим правом обращения в суд». В результате дела по отказу в статусе были возвращены на рассмотрение в Мещанский суд.

Видимо, прокурорский надзор более эффективно действует, чем судебная система. Мы имели опыт обращения в прокуратуру по поводу двух приказов ФМС. Об одном приказе мы узнали во время поездки в Новгород, о другом – во время поездки в Астрахань, о чем хорошо знает Вячеслав Владимирович Гладышев. Когда начались военные действия в Чеченской Республике, ФМС разослала распоряжение: чеченцев по национальности не регистрировать в качестве вынужденных переселенцев.

На Запад это произвело впечатление разорвавшейся бомбы. Когда им говорят, что людей убивают, они еще сомневаются, стоит ли заступаться. Но когда на бумаге написано, что одну национальность можно, а другую нельзя регистрировать, тут они понимают, что это этническая дискриминация. Пресса подняла большой шум, прокуратура принесла протест, и через неделю приказ был отменен.

Точно так же с приказом ФМС № 7 от 6 февраля 1997 г. о снятия с питания в центрах временного размещения тех переселенцев из Чечни, кто не подал документов на компенсацию. Нелепый приказ, разумеется. Никто не отказывается подавать документы на компенсацию из каприза. Не подают заявления те, у кого не хватает необходимых документов, кто тяжело болен, потерял близких. Таким образом, наказаны самые слабые и наиболее пострадавшие. Вплоть до того, что без питания остались семьи, состоящие только из несовершеннолетних или глубоких стариков. Мы снова подняли прессу: о Приказе № 7 была телепередача, статьи в «Общей газете», «Известиях», «Экспресс-хронике». Одновременно мы направили заявление в прокуратуру. Генеральная прокуратура опротестовала приказ, и он был отменен в своей жестокой части. Все это прошло весьма оперативно, кажется, никто не успел умереть от голода, и мы получили много благодарственных писем.

Еще один пример работы с прокуратурой – по поводу проблемы образования в Москве и Московской области. К сожалению, Комитет по образованию не считает, что если есть дети, то их надо учить. Конституция России утверждает: каждый имеет право на образование. Там не сказано: гражданин России или ребенок, имеющий прописку. Однако издаются бесконечные акты, которые приходится оспаривать в порядке прокурорского надзора.

В 1995 г. мы впервые столкнулись с этой проблемой. Нашли приказ Комитета по образованию, инициировали прокурорский протест. Нам от Л.П.Кезиной, руководителя Комитета по образованию г.Москвы, пришла тысяча писем о том, что приказы, запрещающие прием иногородних непрописанных детей в школы, уже не действуют, но до директоров школ новые правила, как это бывает, «не довели». Каждому ребенку мы до сих пор вынуждены давать ответ Комитета по образованию, только после этого их берут в школу. В Московской области решили не учить даже детей признанных беженцев. После прокурорского вмешательства были наказаны виновные. Кезина советуется о том, кого ей брать в школу, а кого – нет, то с ГУВД, то с Московской миграционной службой, и рассылает их ответы по школам как инструкции.

В 1995 г. Комитет обращался в ГУВД г.Москвы с вопросом: кого учить, кого не учить. Почему они обращаются в ГУВД? Почему спрашивают милицию о том, что является их кровным делом? Но милиция им отвечает. Начальник ГУВД г.Москвы Серов пишет заместителю председателя Комитета по образованию г.Москвы Г.Д.Кузнецову: «Уважаемый Генрих Дмитриевич! Ваше письмо о порядке приема в московские школы учащихся из Чечни паспортным управлением ГУВД г.Москвы рассмотрено». (Какая интересная страна! Рассмотрено! Их попросили — они рассмотрели. А если попросят рассмотреть вопрос, как кашу варить, – они тоже рассмотрят?)

И вот «при наличии у их родителей удостоверения беженца и вынужденного переселенца или регистрации по месту жительства в г.Москве» детей ГУВД учить разрешает, а если нет статуса или прописки, то и детей учить незачем. Это письмо рассылалось по школам как инструкция!

Как будто этот порядок опротестован. Однако 24 июля 1997 г., после того как в мае нас заверили, что в сентябре все дети смогут пойти в школы, почему-то Л.П.Кезина пишет в Миграционную службу г.Москвы. И ей отвечает С.Г.Смидович — руководитель этой службы: «Уважаемая Любовь Петровна. В соответствии с поручением <...> Ваше обращение по поводу приема в общеобразовательные школы детей иногородних граждан рассмотрено миграционной службой», и уже миграционная служба советует органам образования, как не учить детей.

Мы опять обращаемся в прокуратуру, опять пишем директорам школ, объясняем, что письмо одного начальника другому – не документ, на основании которого могут приниматься решения. И у нас не было случая, когда после долгих препирательств нам не удалось бы устроить ребенка в школу. И прокуратура нам в этом очень помогает.

Теперь о медицине. В Москве установлен новый порядок выдачи страховых полисов. Московский городской Фонд обязательного медицинского страхования сообщает нам, что в 1996 г. был установлен порядок выдачи полисов беженцам и вынужденным переселенцам, иной порядок никогда не устанавливался. И прикладывают Информационное письмо от 22 июля 1997 г. Из него следует, что беженцам, не имеющим постоянной прописки, не предполагается выдавать полисы. Это действительно новый вариант — и совершенно противозаконный. Я очень надеюсь, что мы этот документ оспорим. Другого выхода у нас нет. Снова прокуратуре будет работа.

Ни Министерство здравоохранения, ни Комитет здравоохранения практически ни разу не отказали нам в помощи конкретным людям, по поводу которых мы обращаемся. Видимо, врачи клятву Гиппократа дают недаром. (В отличие от учителей, которые никаких клятв не дают.)

Вот письмо ко мне по поводу Приказа № 415 Комитета здравоохранения: «Уважаемая Светлана Алексеевна! Комитет здравоохранения сообщает, что приказом комитета амбулаторная медицинская помощь, включая вакцинопрофилактику беженцам и вынужденным переселенцам, проживающим в Москве и ожидающим оформления статуса, будет проводиться по направлению вашей организации и будет осуществляться городской поликлиникой № 46". Приказ уникальный. В нем — и огромная помощь нашим подопечным и признание общественных организаций как партнеров. Но главное: »беженцы, ожидающие решения о предоставлении статуса" — это новое понимание. Совсем недавно представители руководства ФМС меня по-прежнему уверяли, что беженец — это тот, кого они таковым признали. А я размахивала руководством ООН, и говорила им, что сначала человек становится беженцем, а потом они ему диагноз ставят. А может быть, еще и неправильно ставят. Врачи это лучше понимают, чем специалисты по миграции.

Мы сейчас широко пользуемся своим правом направлять людей в поликлиники и больницы Москвы через 46-ю поликлинику. Институт Склифосовского недавно сделал нашей подопечной чрезвычайно дорогую операцию. Нам, правда, пришлось найти средства на оплату медикаментов. Такой приказ может быть примером для регионов.

О наших законодательных инициативах. Первая из них касается переселенцев из Чечни — жертв чеченской войны. Огромная проблема — подтверждение факта владения жильем и вообще фактов, имеющих юридическое значение. Жертвы военных действий в Чеченской Республике мечутся в попытках найти документы, подтверждающие право на жилье, родство и т.д. Но существует простое правовое решение — обращение в суд.

Мы уже провели несколько таких судебных дел особого производства о подтверждении фактов родства, регистрации по месту жительства. Что же касается собственного жилья, то, к сожалению, согласно 249-й статье Гражданского процессуального кодекса (ГПК) Российской Федерации, заявление следует подавать по месту расположения строения, а не по месту нахождения истца. Мы несколько раз обращались в Верховный суд с просьбой определить подсудность таких дел в связи со следующими обстоятельствами: во-первых, в Грозном не работают суды общей юрисдикции; во-вторых, речь, как правило, идет о жилье, в котором человек не собирается жить, он собирается, наоборот, от него отказаться, да и самого жилья часто просто уже не существует, так что довольно абсурдно ехать и устанавливать на него свои права; и, в-третьих, поездка в Грозный сейчас опасна для жизни, не говоря уже о том, что она дорого стоит. Заместитель Председателя Верховного суда Нина Юрьевна Сергеева каждый раз направляла в соответствующий суд рекомендацию принять заявление об установлении факта собственности на жилое помещение к рассмотрению по месту нахождения истца. Суды могли ей и отказать, но не делали этого, а часто и сами принимали такое решение (так было в Москве) при достаточно грамотно составленном заявлении. Однако это не решение проблемы. Нужна поправка в ГПК. Мы сформулировали ее так: «за исключением тех случаев, когда есть объективные обстоятельства, мешающие истцу обратиться в суд по месту нахождения строения». Жанна Михайловна Лозинская выступила с законодательной инициативой, теперь мы ждем ее рассмотрения.

Кроме того, мы предложили ввести в Жилищный кодекс статью, которая не относится непосредственно к беженцам и вынужденным переселенцам, но важна и для них тоже: «При изменении владельцев, формы собственности или статуса жилого помещения все вопросы, связанные с правовым положением лиц, постоянно или преимущественно проживающих в этом помещении на момент изменений, должны решаться до принятия определяющих изменения документов». О чем тут речь? Беженцы и вынужденные переселенцы были расселены в московских гостиницах и общежитиях. Теперь гостиницы акционируются. Хозяева не имеют ни малейшего отношения ко всему предыдущему, они новые владельцы. Они поступают с беженцами и вынужденными переселенцами так, как будто только после вступления во владение обнаружили их, словно это мыши или тараканы. Вон – без всяких разговоров, не уходите – вытравим через суд!

Мне пришлось участвовать в деле артистки московского цирка. Она 17 лет жила в цирковом общежитии. Цирк обязан был предоставить ей жилье. Ей когда-то что-то предлагали, она отказалась – ждала лучшего, в 40 лет вышла на пенсию. Но во времена перестройки цирк перестал получать жилье. Гостиница «Арена», фактически — общежитие цирка, акционировалась, стала отдельным юридическим лицом. Администрация «Арены» говорит: «Мы знать ее не знаем. У нас гостиница, мы ни в каких трудовых отношениях с этой дамой не состояли и не состоим и ничего знать не хотим. Выселяйте без предоставления иного жилья». Суд принял решение – выселить. Мы это дело протянули, как могли, пока муж нашей подопечной не получил квартиру. Затягивание решения и его исполнения – тоже способ помощи, когда нет иной возможности помочь. Эта поправка к Жилищному Кодексу совершенно необходима в наших условиях.

Еще о проблемах беженцев из Чечни. Мне кажется важным ответ Комитета социальной защиты г.Москвы, из которого следует, что жители Чеченской Республики могут быть в Москве поставлены на пенсионный учет по месту их фактического пребывания

Хаджиев из зала. Вот это бы в Нальчик перенести.

Да, мне кажется, этот порядок может быть распространен на другие регионы.

И еще информация: о получении дополнений к пенсии за производственную травму. Производство не имеет правопреемника, поскольку были уничтожены предприятия. Министерство труда и социального развития РФ нам отвечает, что в Государственной Думе находится проект закона, по которому в случае ликвидации предприятия государственным гарантом возмещения вреда является Фонд социального страхования РФ. Появление такого закона было бы очень важным для жителей Чеченской Республики.

На вопрос о вкладах нам отвечает Сбербанк России. Утверждается, что вопрос о выплате вкладов жителям рассматривается. Сбербанк собирается взять на себя ответственность за вклады. Мне кажется, это тоже нужно иметь в виду всем. Сбербанк с пониманием относится к социальной проблеме, работает над ее решением, проводя переговоры с Национальным банком Чеченской Республики. Но в случае неблагоприятного исхода альтернативным вариантом решения проблемы, по мнению Сбербанка, может стать выплата вкладов по имеющимся у жителей Чеченской Республики сберегательным книжкам.

Еще блок вопросов — о выдаче паспортов беженцам и их детям. Министерство внутренних дел отвечает, что теперь вводится паспорт гражданина Российской Федерации и не предполагается выдавать паспорта беженцам. Возникает новая огромная проблема, поскольку у них нет документов, подтверждающих право на постоянное жительство. Однако у нас есть несколько ответов, где Паспортно-визовая служба МВД распоряжается все же выдать паспорта детям беженцев. Не могу не отметить интересный нюанс. Просим дать паспорт юному беженцу в Москве и получаем ответ: «Ваше обращение по вопросу выдачи паспорта такому-то в связи с достижением шестнадцатилетнего возраста рассмотрено. Сообщаем, что Паспортному управлению ГУВД Москвы рекомендовано документировать такого-то паспортом по месту пребывания в установленном порядке». Направляем такую же просьбу по поводу жителя Нижнего Новгорода. Получаем от того же лица ответ: «Паспортно-визовой службе Нижегородской области поручено документировать паспортом» и т.д. А в Тверскую область летит требование «незамедлительно документировать». Таким образом, Министерство внутренних дел с разной интонацией обращается к Москве, Нижнему Новгороду и Твери. Увы, такова реальность. Право признается разным в разных субъектах федерации, и их главы прекрасно умеют этим пользоваться.

Мне кажется полезным наиболее важные ответы и документы вводить в нашу базу данных, чтобы можно было с таким документом обращаться к своей администрации, используя положительный опыт как прецедент. Естественно, при этом мы не будем указывать имена.

Вопрос. Как осуществляется на территории Российской Федерации регистрация органами внутренних дел по месту пребывания и месту жительства? 12 марта 1997 г. вышло Постановление № 290, распространяющее действие правил регистрации граждан Российской Федерации на граждан бывшего Советского Союза.

Хотелось бы уточнить, что понимается под словами «на бывших граждан Советского Союза, прибывающих из государств — участников содружества и государств Балтии». К нам обращаются люди, прибывшие из Абхазии, из других наших бывших республик, — их здесь не регистрируют. Начальник Паспортно-визовой службы Смоленской области говорит, что это постановление правительства касается очень узкой группы лиц — тех, кто не получил гражданство республик бывшего СССР. Остальные являются гражданами тех стран, из которых приехали. Насколько это верно? На кого распространяется это постановление?

Ответ. Гражданами бывшего СССР считаются только те, кто не принял гражданства в своих республиках в соответствии с п.5 «Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ», утвержденного Указом Президента РФ от 10.04.92 г. № 386 (в редакции Указа от 27.12.93 г. № 2299). Только на них распространяется действие ст.18, п."г" Закона «О гражданстве РФ», дающей право в заявительном порядке принять гражданство России, а также Постановления № 290. Об этом можно спорить, и надо заставить высказаться по этому поводу Минюст. Однако в органах милиции Москвы все гораздо проще. Там говорят: 290-е Постановление до сотрудников паспортных столов «не доведено». Они его просто не замечают. Постановление, подписанное Черномырдиным, якобы недействительно в Москве, пока к нему не приложит руку еще и Лужков. Хотя мы из Минюста получили ответ, что, раз постановление принято правительством РФ, то его ни до кого доводить не надо.

Вопрос. Вынужденный переселенец — это гражданин России, покинувший место жительства из-за преследования, насилия или его реальной опасности по признаку расовой, национальной принадлежности, вероисповедания, политических убеждений. Так вот, я покинул город Грозный не из-за того, что меня преследовали и всего прочего, а из-за того, что федеральные войска уничтожили мой дом.

Правильно ли я сделал, что не получил статус вынужденного переселенца?

Ответ. Неправильно. Потому что в тот момент, когда принималась новая редакция «Закона о вынужденных переселенцах», война уже шла вовсю. И поэтому к нормам дискриминационным мы добавили одну фразу: «и жертвы массовых беспорядков». Это было сделано специально для того, чтобы жертвы чеченской войны оказались под защитой какого-то закона. Пусть неполноценного для их ситуации, но хоть какого-нибудь. Поэтому жертвы чеченской войны имеют право на получение статуса вынужденного переселенца.

В первый закон о вынужденных переселенцев это не входило. На самом деле, если называть все своими именами, это жертвы преступления государства. Я не думаю, что здесь есть кто-нибудь, кто не согласится с такой оценкой.

Наивно требовать, чтобы было введено в законные рамки беззаконное, преступное поведение правительства. И пока государство не признает свое преступление, пока не возьмет на себя в полной мере ответственность за то, что оно натворило по отношению к жителям Чеченской Республики, до тех пор эта проблема будет сохраняться. От этого зависит, как будет развиваться история нашего государства, на сколько десятилетий или столетий растянется эта проблема.

Научная статья по юриспруденции 

Правозащитник Шепида Виталий Данилович

Комментарии